los trabajadores y los gastos en salud de la seguridad social.

Las comparaciones de presión tributaria entre países es un ejercicio que debe ser realizado con mucho cuidado. Cuando se analiza a fondo la presión tributaria, es posible darse cuenta de que esta medida es más que el porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que representan los ingresos por concepto de impuestos. La forma como suele medirse la presión tributaria contiene elementos que no necesariamente corresponden a impuestos. Es necesario, por tanto, analizar cuál es el componente de impuestos para saber, con mayor precisión, cual es su incidencia o peso dentro de la economía de cada país.

Una mirada más profunda al reciente estudio Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1990-2015[1] muestra un hallazgo que puede sorprender a muchos. Al analizar los componentes de la presión tributaria para los diferentes países de América Latina, es posible concluir que República Dominicana es el país con la mayor proporción de ingresos provenientes de impuestos de todos los países de la región. Ese es el hallazgo principal del análisis que se describe en el presente artículo.

Armonizando la presión tributaria

En marzo pasado, la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica (OECD, por sus siglas en inglés) publicó, junto a otros organismos regionales, el estudio Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1990-2015. El documento incluye comparaciones y análisis sobre estadísticas de presión tributaria de los países de la región.

Para hacer comparable la presión tributaria entre los diferentes países de América Latina, y poder llegar a conclusiones útiles para los fines de políticas públicas, es pertinente considerar qué entienden los autores del estudio por ingresos tributarios. No todos los ingresos incluidos como tributarios lo son. Anteriormente habíamos tratado este tema en el artículo de CREES Haciendo comparable la presión tributaria

Existen por lo menos dos elementos que deben ser considerados con el fin de hacer comparaciones que lleven a comprender cuál es la proporción que representan las recaudaciones provenientes de impuestos dentro de la economía. Estos dos elementos son:

1) Aportes a la seguridad social:

El concepto de ingresos tributarios empleado por los organismos que elaboraron el estudio incluye las contribuciones a la seguridad social. En términos estrictos, estos ingresos no debieran ser considerados parte de las recaudaciones impositivas en razón de que no son impuestos y que, además, tienen como finalidad financiar las pensiones de los trabajadores y los gastos en salud de la seguridad social. En consecuencia, este hecho crea una distorsión a los fines de poder comparar la presión tributaria entre países que tienen diferentes sistemas de seguridad social; algunos países tienen sistemas de reparto, mientras que otros poseen sistemas de capitalización individual, como es el caso de República Dominicana.

2) Recaudaciones por recursos minerales e hidrocarburos:

Los ingresos tributarios empleado para el cálculo de la presión tributaria incluyen ingresos provenientes de explotaciones mineras y de hidrocarburos. Algunos países tienen una dependencia importante de las rentas que se producen a partir de la explotación de recursos naturales no renovables, como los mineros y los derivados del petróleo. Mientras, otros países carecen totalmente de este tipo de recursos. Una parte importante de los ingresos de varias economías de América Latina provienen las exportaciones o de los dividendos obtenidos por la participación de los estados en la propiedad de las empresas que realizan las explotaciones minerales y de hidrocarburos; es decir, ingresos no tributarios. Esta realidad debe ser considerada en las comparaciones de presión tributaria.

A partir de la identificación de los elementos anteriores, es preciso realizar ajustes a la presión tributaria para obtener una medida que represente, de la mejor manera posible, la magnitud de los ingresos provenientes de impuestos en cada país. Este es, precisamente, el ejercicio que se presenta en las secciones siguientes.

Presión tributaria sin contribuciones a la seguridad social

En República Dominicana, la ley 87-01 creó el actual Sistema Dominicano de Seguridad Social y, entre los diversos cambios que estableció, sustituyó el antiguo sistema de reparto para empleados privados creado por la ley 1896 de 1948 y para empleados públicos del Gobierno Central creado por la ley 1316 de 1947. Anteriormente, y a diferencia del esquema actual, los aportes realizados al sistema de seguridad social no tenían como destino una cuenta individual, sino que formaban parte de un fondo común administrado por el Estado. Ese es el tipo de sistema que aún predomina en muchos países de América Latina.

Como consecuencia de que todavía muchos países no han realizado reformas en sus sistemas de seguridad social, prevalece la costumbre de adicionar los ingresos por concepto de seguridad social a los ingresos tributarios. Sin embargo, esta práctica distorsiona las recaudaciones que provienen de los impuestos y, por ende, aumenta la medida de presión tributaria en aquellos países donde el gobierno recauda y administra la totalidad de los fondos de la seguridad social, o una parte importante de ellos.

En adición a que los ingresos provenientes de la seguridad social no son ingresos por concepto de impuestos, es importante recordar que dichos aportes poseen un uso preestablecido: financiar las pensiones de retiro y los gastos en salud de los ciudadanos. Por consiguiente, cuando se contempla que el destino final que deben tener estos fondos es estrictamente el funcionamiento de la seguridad social y el pago de las pensiones futuras de los trabajadores, es aún más cuestionable su empleo por los gobiernos para financiar otros gastos.

¿Qué magnitud representa los aportes a la seguridad social en los distintos países de América Latina? La respuesta se encuentra en la Gráfica 1, la cual muestra qué proporción de la presión tributaria o, lo que es lo mismo, los ingresos tributarios calculados por la OECD proviene de recursos de la seguridad social. El promedio total de la región indica que estos ingresos se acercan a representar más de una quinta parte del total de la presión tributaria. En algunos países, como en Costa Rica y Panamá, la presión tributaria está compuesta en más de una tercera parte por estos ingresos. En el caso de Ecuador, Nicaragua, Brasil y Uruguay, si se excluyeran los aportes de la seguridad social, sus medidas de presión tributaria se verían reducidas en una cuarta parte.